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行政诉讼适格被告的推定
裁判要旨
原告起诉被告实施的行政强制行为违法，若被告未能提交相应证据予以反驳，基于职权法定原则和属地管理原则，可以推定其为适格被告。
【案情】2008年11月，湖州三利塑化有限公司（以下简称三利公司）与湖州市南浔区旧馆镇三桥村村民委员会（以下简称三桥村委会）签订《集体所有土地使用权转让合同》，约定三桥村委会将部分集体所有土地出租给三利公司作为码头使用，租赁期限为10年。2016年5月，因搬迁等相关事宜无法达成协议，码头及相关附属设施被拆除。后三利公司以湖州市南浔区旧馆镇人民政府（以下简称旧馆镇政府）为被告，三桥村委会为第三人提起行政诉讼，要求确认旧馆镇政府实施的强制拆除行为违法。
【裁判】浙江省安吉县人民法院（行政案件集中管辖法院）经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，三利公司提交的证据不足以证明旧馆镇政府及其工作人员实施了其诉称的行政行为，故本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第三条第一项之规定，裁定驳回三利公司的起诉。
裁定作出后，三利公司提起上诉。湖州市中级人民法院经审理认为，根据行政诉讼法第四十九条第二项的规定，提起诉讼应有明确的被告。本案中，三利公司提交了租地合同、三桥村委会村支书的笔录等，已经完成了适格被告的初次证明责任，如果旧馆镇政府予以否认，其应提交相应的证据予以证明。因其未提交相应证据，故根据属地管理原则，应推定其为适格被告。原审以旧馆镇政府不是适格被告，进而作出本案不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉，适用法律错误，应予以撤销。据此，依照《适用解释》第一百零九条第一款之规定，裁定撤销原审裁定，指令安吉法院继续审理。裁定现已生效。
【评析】本案涉及三个法律问题：拆除行为的定性；原告的举证责任；适格被告的推定原则。三利公司基于租地合同使用三桥村委会的集体土地，在租地合同未被确认无效或撤销的情形下，三利公司的合法权益受法律保护。如果其合法权益受到侵犯，相关责任主体可能要承担相应的民事、行政或者刑事责任。由于我国法律不认可私力救济的方式，即民事主体或者基层群众自治组织无权组织强制拆除行为，因此，对于发生的拆除行为首先应推定为行政强制行为，除非有证据予以推翻。否则，人民法院在审理过程中，应根据行政诉讼法第六十六条第一款的规定，将相关材料移送公安、检察机关，依法追加相关主体的违法责任。
根据行政诉讼法第四十九条第二项的规定，提起行政诉讼要有明确的被告。所谓明确的被告，主要是指起诉状所载的被告能够与其他行政机关或法律法规规章授权的组织相区别，且提交初步证明被告可能实施案涉行政行为的证据，即完成了初步举证责任。如果被告予以否定，基于举证责任的转移，其应提交证据予以证明。本案中，旧馆镇政府虽然否认其实施了拆除行为，但并未提交证据予以反驳。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，无论是国家征收土地还是查处违法建筑，都应由相关的职能部门实施。本案中，虽然三利公司租用的土地尚未启动征地程序，但拆除码头及附属设施行为的发生实际与土地征收相关。在此情形下，无论是基于职责法定原则，还是属地管理原则，旧馆镇政府作为属地基层政府均应作为适格被告。
根据《适用解释》第二十六条第一款的规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。根据上述规定，对于起诉状中载明的被告是否属于适格被告？人民法院一方面有依职权查明的义务；另一方面即使不适格，人民法院也应当予以释明，而非直接以被告不适格为由直接裁定驳回起诉。
本案中，一审法院以三利公司未提交旧馆镇政府实施拆除行为的证据为由，在未进行释明的情形下，就径直裁定驳回起诉，处理方式欠妥。因为在司法实践中，此类案件的发生往往与土地征收、房屋征收、违法建筑查处等相关，如果职能部门简单予以否认就能规避诉讼风险，显然不利于保障行政相对人的合法权益。因此，对于此类案件，一方面，人民法院要合理运用举证规则，依法查明适格被告；另一方面，要根据土地是否纳入征地范围、是否就补偿事宜进行过协商、是否口头或书面作出拆除通知等因素，依照职权法定原则和属地管理原则，合理判断行政诉讼的被告。
本案案号：（2017）浙0523行初133号，（2018）浙05行终38号。
案例编写人：浙江省湖州市中级人民法院 赵 龙 许婷婷
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